La iniciativa popular como ejercicio del derecho fundamental a la participación política. Realidad y posibilidades

Resumen

El tema de esta tesis es el derecho a la participación política directa y, en concreto, su ejercicio a través de vías jurídicas cuya activación depende de una voluntad ciudadana y no institucional. El objeto central de la investigación desarrollada ha sido el análisis de la regulación constitucional y legal de la iniciativa popular en España para, a partir de dicho análisis, formular un diagnóstico crítico y articular propuestas de reforma. Además, hemos entendido que era conveniente incorporar, como enfoques complementarios, la perspectiva histórico-constitucional y la del Derecho comparado, con el fin de enriquecerla y aportar solidez a sus conclusiones. En los primeros capítulos, que componen lo que podría entenderse como la parte general de la tesis, hemos intentado armar un marco teórico en el que quedase inscrita y adquiriese pleno sentido la parte más específica de la investigación. Para ello, hemos abordado diferentes cuestiones teóricas en tres planos sucesivos: - En un plano más general, hemos tratado de clarificar las relaciones entre la participación política – como derecho – y la democracia – como sistema político –, lo que nos lleva a reconocer la absoluta centralidad de los derechos de participación política en el sistema de derechos fundamentales, por un lado, y, por otro, nos permite identificar una serie de elementos que son expresión necesaria del principio democrático como principio jurídico-constitucional. Como corolario de ello, aparece la sustitución de la clásica contraposición entre democracia directa y representativa, actualmente carente de sentido, por una relación de complementariedad que va acompañada de una nueva y distinta contraposición, entre un modelo de democracia elitista, hoy generalizado, y otro de democracia participativa, en gran parte por construir. - Nos hemos aproximado después al modo en que la Constitución de 1978 reconoce la participación política como derecho, prestando especial atención a la labor del TC en cuanto a la delimitación objetiva de este derecho y a los problemas atinentes a la titularidad y ejercicio del mismo, en especial con la participación política de los menores de dieciocho años y de los extranjeros. - Por último, hemos abordado la acogida constitucional de las instituciones de participación política directa, que debe ser calificada como poco generosa, hasta el punto de que puede hablarse de una contradicción con la intensa afirmación del principio democrático que la misma Constitución hace y con la fórmula dual de reconocimiento que utiliza el art. 23.1 CE. Hemos dedicado, en este punto, un amplio esfuerzo de investigación a la aproximación histórico-constitucional, escrutando detalladamente los debates y avatares parlamentarios en torno a la participación política directa en los procesos constituyentes de 1931 y 1977-1978, y también en el italiano de 1946-47. También hemos tratado de dar respuesta a la relevante cuestión de si existen en nuestro ordenamiento otras figuras de participación política directa, susceptibles de ser consideradas expresiones del derecho reconocido en el art. 23.1 CE, más allá de las previstas directamente en la Constitución. En los últimos capítulos de esta tesis hemos abordado la parte específica de la investigación, el estudio de las instituciones jurídico-participativas que podemos englobar bajo la denominación genérica de “iniciativas populares”, cuya nota común es que reconocen a una fracción de la ciudadanía la facultad de impulsar la acción del poder político. Un estudio que ha quedado estructurado en cuatro partes: 1. El Derecho comparado, que nos muestra un panorama heterogéneo en el que se constata una tendencia a la expansión de todos los instrumentos de iniciativa. Suiza y Estados Unidos ya no son ejemplos más o menos aislados; hoy, la mitad de los Estados miembros de la Unión Europea – y la misma UE como ámbito trasnacional de decisión política – y la práctica totalidad de los países de América Latina incorporan diferentes mecanismos de iniciativa popular en sus constituciones o en sus leyes. Por otra parte, el estudio comparado dentro del ámbito de la Unión Europea nos revela que el Estado español es, dentro del grupo de países cuyos ordenamientos jurídicos contemplan algún tipo de iniciativa popular, uno de los que lo hacen de manera más restrictiva. 2. La iniciativa legislativa popular en el Estado español, regulada en el art. 87.3 CE y en la LO 3/1984 (modificada en 2006 y en 2015). La regulación constitucional es restrictiva, pues fija un número mínimo de suscriptores elevado – quinientos mil –, sustrae ciertas materias de su ámbito de aplicación y excluye la iniciativa popular para la propuesta de reformas constitucionales. La LO 3/1984 introdujo factores adicionales de limitación, como la inclusión de algunas causas de inadmisión innecesarias y poco justificadas, la necesidad de la toma en consideración de la iniciativa por el Congreso o la pérdida absoluta del dominio de los promotores sobre el recorrido de la iniciativa ya tomada en consideración, sin opción de participar en su tramitación o retirarla. El resultado ha sido una escasa incidencia práctica de la institución, situación que no ha mejorado con las reformas de la ley, tímidas e insuficientes. Nosotros proponemos un conjunto de medidas de lege ferenda que buscarían revitalizarla, propugnando la extensión de la legitimación para participar, una reducción drástica de los supuestos de inadmisión, la supresión de la toma en consideración y la habilitación de cauces para la participación de los promotores durante todo el recorrido parlamentario, incluyendo la posibilidad de retirar la propuesta en todo momento. 3. Las iniciativas populares en los ordenamientos autonómicos, un ámbito en el que se han registrado importantes novedades en los últimos años, a partir de la nueva ley catalana de iniciativa legislativa popular (Ley 1/2006), que permiten hablar de una fase de renovación y modernización tras un largo periodo en el que el mimetismo respecto de la ley orgánica estatal fue la nota dominante. Hasta qué punto está condicionado el legislador autonómico por dicha ley orgánica es un aspecto importante, cuyo examen resulta obligado dada la separación creciente entre el contenido de la norma estatal y el de algunas regulaciones territoriales. 4. Las líneas básicas para una posible reforma constitucional en materia de participación política directa, que debería, en nuestra opinión: a) otorgar a los mecanismos de iniciativa popular un peso específico superior al actual; b) abrir el ámbito material de la iniciativa legislativa popular extendiéndolo, incluso, a la reforma constitucional; c) reformar la institución del referendo, incorporando nuevas modalidades, configurándolo con carácter vinculante en todo caso y permitiendo la iniciativa popular para su convocatoria; d) constitucionalizar los referendos en los ámbitos autonómico y local; y d) convertir en obligatoria la ratificación mediante referendo popular de todos los supuestos de reforma constitucional.