La administración instrumental en el proceso

Résumé

Esta Tesis doctoral pretende profundizar en el análisis y estudio de una categoría clásica y original de la Administración pública española: la llamada Administración instrumental. En concreto, se trata de exponer una visión de conjunto sobre el papel de los entes instrumentales en el litigio. En uso de su potestad de autoorganización, las Administraciones crean toda una serie de organismos de los que se valen para acometer muchas de sus funciones de una manera más eficaz y que, precisamente escudándose en la búsqueda de un funcionamiento ágil y dinámico para conseguir tal eficacia, acaban muchas veces escapando del régimen administrativo para operar en el Derecho privado. Sólo hay que mirar a nuestro alrededor para ver la cantidad de entes de este tipo que existen hoy en día. Las Administraciones territoriales se valen intencionadamente de estas "prolongaciones" instrumentales para crear a su alrededor una nebulosa desordenada donde las responsabilidades se difuminan y se eluden los controles con la excusa de conseguir un funcionamiento más dinámico sobre la base teórica de la descentralización funcional. Esta descentralización da lugar a importantes problemas no sólo relevantes en los terrenos conceptual y teórico sino también para la praxis; de hecho, suele ser frente a este tipo de organismos que los particulares se encuentran a la hora de reclamar, por ejemplo, como usuarios de un servicio. Son organismos que parecen optar, a conveniencia, entre las reglas del Derecho privado o la garantía y la protección del "paraguas" de lo público; en materia procesal esto resulta especialmente perturbador, dado que la Administración dispone a su favor, por el simple hecho de serlo, de un status privilegiado que desvirtúa la igualdad entre las partes en litigio. Parece claro así, que ha de concretarse la posición procesal de este tipo de entes que viven en una conveniente zona de penumbra entre lo público y lo privado, pues permitir sin más que se valgan de los privilegios procesales de la Administración a su interés es tanto como dejar a los usuarios desamparados, o al menos en una situación de debilidad no justificada. El primer escollo con el que hemos de enfrentarnos es la carencia de una definición subjetiva adecuada de la categoría misma que constituye la Administración instrumental. Esto convierte en imprescindible comenzar nuestro trabajo con una primera parte de delimitación conceptual sobre el objeto de la Tesis, de suyo ya suficientemente recomendable por razones didácticas y formativas. Sólo cuando el sujeto quede acotado se puede investigar su comportamiento procesal. Por eso la Tesis está estructurada en dos grandes partes. PARTE PRIMERA: DELIMITACIÓN CONCEPTUAL Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL Comienza (Capítulo I) con un repaso histórico, como la mejor forma de presentar y de familiarizarnos con las distintas categorías de entes que en los sucesivos momentos se han configurado como organismos instrumentales típicos de nuestra Administración. Partiendo de la idea de la décentralisation par établissements publics que Hariou propugnó en Francia a finales del siglo XIX y que sería recibida en España como inspiración para la descentralización por servicios, se ha realizado un rápido recorrido por las distintas normas generales que han intentado, infructuosamente hasta el momento, disciplinar esta materia, desde la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 hasta la LOFAGE de 1997. Con ello se constata que los escollos contra los que tropieza el legislador son siempre los mismos: la heterogeneidad de formas que impera en este sector de personas jurídicas, la proliferación de casos singulares y, por ende, la consiguiente tendencia a la atipicidad. Continúa con una aproximación al estado de la cuestión en algunos sistemas del Derecho comparado (Capítulo II). Y es que existe un movimiento de transformación de la Administración pública, de corte estructural, institucional y procedimental, ligado a las teorías del New Public Management. Se trata de una tendencia global, que da lugar a una convergencia real entre los distintos sistemas occidentales. Como elementos comparativos en este capítulo, y de forma recurrente a lo largo de todo el trabajo, se han empleado, además del ordenamiento comunitario, el Derecho italiano y el canadiense. Del primero, siquiera por el contexto mediterráneo y el parentesco cultural puede presumirse una cierta proximidad con nuestro sistema, pero tradicionalmente no ha sido explotado en esta sede, mientras que el segundo representa un perfecto ejemplo de cultura más alejada de la nuestra. En Italia, la búsqueda de un sujeto afín a nuestra Administración instrumental pasa necesariamente por la investigación sobre la noción de ente pubblico; en Canadá, por el estudio de las estructuras organizativas ligadas a la décentralisation fonctionelle. Por último, esta parte de la Tesis concluye (Capítulo III) con la propuesta de un concepto definitorio de la Administración instrumental. Para ello se parte de analizar los perfiles positivos de la relación de instrumentalizad, tal y como aparece actualmente configurada en la LOFAGE, y se llega así al enunciado de una serie de notas sobre las que podría apoyarse una nueva definición de la categoría de Administración instrumental. También se incluyen ciertas sugerencias de lege ferenda en base a la problemática observada y a la constatación de las técnicas utilizadas en otros sistemas. PARTE SEGUNDA: LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL COMO PARTE PROCESAL Aquí se pretende esclarecer las condiciones en que los organismos de la Administración instrumental, y de manera incidental también otros entes instrumentales, actúan como parte en un litigio. La investigación se ha articulado en torno a los tres grandes pilares de la disciplina procesal subjetiva: legitimación, postulación y posición procesal. Por eso esta segunda parte de la Tesis está también dividida en tres capítulos. Comienza (Capítulo IV) estudiando la problemática del acceso a la jurisdicción por parte de los entes instrumentales, centrándose fundamentalmente en la definición de los intereses y medios procesales de los mismos, así como en su aptitud para interponer la acción. Se estudia aquí la legitimación de las entidades instrumentales y su capacidad procesal tanto ante la jurisdicción ordinaria como ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, especialmente en el caso de los procesos interadministrativos. Y es que resulta evidente la frecuencia creciente de las tensiones que se generan entre las distintas entidades de Derecho público que dependen de una Administración territorial y el propio ente matriz al que se vinculan. Buscando optimizar la utilización de los recursos públicos en tales supuestos se han analizado distintas opciones, llegándose finalmente a la conclusión de que una reforma legislativa en este punto es fundamental. De otra parte, por mucho que se haya querido desligar, la posición pública procesal de un ente está mediatizada por quien sea su defensor; no en vano, en muchos casos, los privilegios procesales van ligados a la figura del Abogado del Estado. Por eso, antes de estudiar cuál es la concreta posición procesal de los entes instrumentales en el litigio, y de qué privilegios de la Administración participan, es necesario estudiar las particularidades de su régimen de asistencia jurídica (Capítulo V). El sistema italiano se ha tomado como referencia comparada esencial, ya que en la doctrina científica se le tiene como el modelo más depurado de asistencia jurídica interna o funcionarial, del que España también participa. También se ha utilizado como elemento de confrontación el Derecho canadiense, por el reto que presentan sus fundamentos de common law. Tener claras las distintas posibilidades de defensa contenciosa en litigio de las entidades instrumentales nos parece fundamental porque cada vez es más frecuente que los particulares tengan que enfrentarse con alguna entidad de este tipo en los tribunales y se antoja imprescindible poder anticipar de qué privilegios procesales de la Administración se van a beneficiar estos, extremo que no resulta fácil. De entrada porque la configuración de las especialidades procesales de la Administración muchas veces es genérica, ignorando, en apariencia al menos, las particularidades de los entes instrumentales. Además, en la práctica y por razones que arraigan en la tradición, la mayor parte de las veces no es posible deslindar el status procesal de la figura del Abogado del Estado. Así, finalmente, se afronta el análisis de las diferentes dimensiones en que los entes instrumentales participan de los privilegios procesales de la Administración (Capítulo VI). En general, el debate doctrinal sobre los privilegios procesales de la Administración se ha planteado en términos de constitucionalidad. Con este estudio, y bajo el pretexto de estudiar el régimen específico de la intervención procesal de la Administración instrumental, lo que se quiere evidenciar es la necesidad de su revisión. Que los privilegios procesales de la Administración (reclamación administrativa previa a la vía judicial, fuero territorial, régimen especial de costas, exención de cauciones, etc.) sean constitucionales por ser mínimamente razonables y apoyarse en verdades incontestables tales como su estructura compleja o la defensa de intereses generales, no tiene por qué significar que sean necesarios o convenientes y ni mucho menos puede excluir un enjuiciamiento de lo adecuado de su configuración inicial. Eso sí, ha de trasladarse el debate de la cuestión de constitucionalidad al juicio de oportunidad y contemplarse la escena desde la perspectiva de un sistema de organización administrativa coherente y unitario.